Mauriti Maranhão - Mestre em ciências, engenheiro e estatístico. Consultor da equipe da FGV Projetos no Projeto de Modernização e Gestão do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro.
Persio Arida, Edmar Bacha Lisboa e André Lara Resende[1], os formuladores do Plano Real, definem incerteza jurisdicional como "distorção de natureza institucional que impede a existência de um mercado de crédito de longo prazo no país, bem como a queda da taxa de juros para níveis internacionais".
Ao analisar o impacto das instituições sobre a economia brasileira, o economista Vinod Thomas[2] definiu: "Governança é um termo amplo e abrange todos os modos de exercício da autoridade visando o bem comum. A governança é composta por diversos elementos - participação, responsabilidade, oferta de serviços, marco regulatório, Estado de direito e controle da corrupção" e comenta que o Judiciário é o principal ator das atuais falhas de governança no País.
O mesmo autor afirma que "A proteção ao cumprimento de contratos também é mais deficiente no Brasil. São necessários 16 procedimentos e 380 dias para solucionar uma disputa contratual, comparado a 15 procedimentos e 210 dias em Taiwan, e 16 procedimentos em 183 dias na Irlanda. Um tempo menor para judicialmente executar um contrato permite que as firmas operem com maior flexibilidade, facilitando, por exemplo, as subcobtratações em Taiwan, o que possibilita às grandes companhias repassar trabalhos para as micro e pequenas empresas".
Com base nesses dois relatos, e em várias outras fontes confiáveis, a incerteza jurisdicional tem sido apontada como um dos grandes entraves ao desenvolvimento do País. De forma simplista, a incerteza juridicional, tal como definida, denota ser conseqüência de dois grandes conjuntos de causas: a legislação vigente, analisada no artigo dos formuladores do Plano Real e a gestão no Judiciário. Alguns magistrados atribuem, em ordem de grandeza, metade de responsabilidade para cada um desses conjuntos causais.
Este artigo, diz respeito à metade (quem sabe, a "metade maior") das causas da incerteza jurisdicional no país, aquela epecificamente decorrente da forma mais usual de gestão praticada no Judiciário. Seria injusto não reconhecer os ingentes esforços de alguns setores, que têm conseguido expressivos avanços, com a adoção de práticas mais atuais de gestão. Os líderes que os conduzem têm todos os méritos e a coragem pertinentes aos desbravadores, transformando ou quebrando paradigmas seculares, muitos deles herdados da intrincada burocracia portuguesa do século XIX[3].
Com base nos indicadores nacionais disponíveis, ainda incipientes, não se pode deixar de reconhecer que a situação geral da gestão no Judiciário apresenta-se como questionável, a requerer transformações urgentes, profundas e abrangentes.
A intenção do autor é submeter à reflexão de magistrados e servidores do Judiciário, bem como da sociedade em geral, com humildade e sincero propósito, um caminho que pode trazer benefícios à redução da incerteza jurisdicional supra-comentada.
Dos primeiros, magistrados e servidores, espera-se perseverança na adoção de métodos de gestão organizados segundo sistemas de gestão em suas respectivas unidades organizacionais, com o fim de prover aos executores as referências documentais para a realização adequada de suas atribuições, daí decorrendo a desejada satisfação dos usuários.
Da sociedade espera-se o estabelecimento e o aprimorarmento contínuo, em termos firmes mas apropriados, de exigência por prestação jurisdicional eficaz e eficiente, no pressuposto de que o resultado de uma atividade é conseqüência direta do grau de exigência do respectivo usuário, o fiscal; é dessa relação - (qualidade de entrega do serviço) / (grau de exigência) - que se cristalizam a longo prazo círculos virtuosos ou círculos viciosos, este último quando o grau de exigência do usuário é baixo.
Diante da grande exposição do Judiciário na mídia, nem sempre com citações edificantes e, não raro, injustas[4], cabe formular uma pergunta:
Qual é a prioridade em prover sistemas de gestão
nas unidades organizacionais do Judiciário, jurisdicionais ou administrativas?
nas unidades organizacionais do Judiciário, jurisdicionais ou administrativas?
À primeira vista, poder-se-ia pensar que, em face de tantas questões urgentes e importantes presentes no dia-a-dia, tanto de unidades jurisdicionais quanto de apoio administrativo, alocar energia sob o tema sistemas de gestão poderia representar falta de foco, desperdício ou sonho de teóricos. Alguns têm dito que se trata de loucura, modernismos e, acredite-se, coisa do FMI e do Banco Muncial. Lamentavelmente, a expressão sistemas de gestão ainda constitui expressão abstrata, árida e fluida para a grande maioria de magistrados e servidores do Judiciário.
Todavia, sob um ponto de vista mais cuidadoso, muito provavelmente a questão colocada não tem uma resposta tão trivial; muito provavelmente, a resposta pode mostrar-se surpreendente, em face do desconhecimento de prática tão indispensável à gestão pública.
Para tentar responder à questão apresentada, veja-se inicialmente o que significa sistema de gestão para os não-iniciados. De forma simples, pode ser conceituada como um "conjunto de elementos para dirigir e controlar uma organização". Nesse caso, dirigir tem o sentido de conduzir a organização, todavia sem qualificar o resultado obtido; a direção pode ser, in extremis, competente ou desastrosa. Similarmente, controlar tem o sentido de, mediante a disponibilidade de informações adequadas ou indicadores, conduzir a organização conscientemente a um rumo desejado e previamente planejado.
Voltando à questão formulada - conveniência e oportunidade de sistema de gestão no Judiciário -, cabe questionar se as dificuldades enfrentadas hoje pelo Judiciário são inevitáveis ou, como aqui procura se mostrar, se são apenas conseqüências de falhas na gestão, decorrentes da ausência de utilização de sistemas de gestão como método racional.
É bastante comum o aforismo "prevenir é melhor que remediar". A sabedoria popular traduz um dos elementos básicos de sistemas de gestão, a necessidade de planejamento[5]. Em outras palavras, é sempre melhor e muito mais barato planejar do que consertar os erros decorrentes. O conceito de planejar implica o entendimento da escolha correta entre "pensar antes de agir" e "agir antes de pensar". Em sentido amplo, essa escolha pode decidir entre o desenvolvimento e o atraso: organizações desenvolvidas planejam antes de agir; organizações atrasadas agem antes de pensar. Essas, paradoxalmente, uma vez que têm poucos recursos, pagam um preço elevado pela má escolha; resta-lhes, como alternativa mais provável, manterem-se atrasadas, em face de não disporem de recursos para fazer investimentos. A experiência mostra que a "natureza é pródiga, mas não faz concessões": a colheita reflete a qualidade da plantação.
Exemplifica-se com uma das inúmeras possibilidades concretas que o Judiciário nos oferece para avaliar o impacto de empregar ou não sistemas de gestão. Fixemo-nos no começo de tudo: o equilíbrio entre a oferta e a demanda da jurisdição, representada pela distribuição de casos novos.
Quando um tribunal planeja a sua demanda[6], é capaz de preparar-se para atendê-la, com a tranqüilidade que a antecedência de planejamento lhe permitir. Ressalvadas condições extraordinárias, em princípio terá condições de melhor se organizar, aquele que melhor se planejar. Caso haja indícios fortes de crescimento da demanda, há que se prever, pelo menos:
· contratação, formação e capacitação da equipe (magistrados e servidores);
· tempo e recursos para a construção ou a locação de instalações de novas serventias;
· demais recursos (computadores, sistemas, rede de dados, materiais etc.).
Com isso torna-se possível evitar ou limitar o congestionamento de ações no Judiciário, condição que de outra forma dificilmente deixará de ocorrer, como conseqüência da dificuldade de enfrentar, sem as ferramentas apropriadas, o inevitável acúmulo de processos.
Muitos poderão dizer que essa forma de trabalhar somente seria viabilizada com a disponibilidade de recursos, em geral inexistentes naquele momento. Todavia, é razoável dizer que também a disponibilidade de recursos será proporcional à capacidade de planejamento da organização. Não é raro uma organização aplicar recursos com extrema ineficiência ao final de exercícios, em face da possibilidade de ter reduzidas parcelas de orçamento não-executado, decorrente da fragilidade de planejar as necessidades. Mais uma vez se aplica a máxima "é melhor prever do que remediar".
Analisemos uma das conseqüências da baixa capacidade de planejar no Judiciário, condição que se tem mostrado recorrente: quanto o referido congestionamento, anteriormente mencionado, custará para o jurisdicionado, para o Judiciário e para a sociedade?
Além dos custos diretos, que trazem enorme impacto negativo tanto para a economia quanto para o bem-estar da sociedade, há que se considerar os custos de oportunidade. Estes são custos, em geral escondidos, decorrentes da impossibilidade de realizar outras coisas, em face da falta de solução aos conflitos represados.
Um dos mais expressivos custos de oportunidade refere-se às conseqüências da incerteza jurisdicional, anteriormente mencionada.
Em que medida a implementação de sistemas de gestão poderia contribuir para melhorar esses e outros resultados do Judiciário? Antes de tentar responder a essa questão, façamos uma síntese do que são e para que servem ao Judiciário os sistemas de gestão.
Com o fim de facilitar a compreensão do assunto, apresentemos as bases de um sistema de gestão, desdobrado nos seus cinco elementos-chave:
ELEMENTO (*) | FINALIDADE |
1. Alicerce ou esqueleto | · esclarecer e documentar a visão de conjunto, o arcabouço da gestão; · estabelecer as fronteiras ou a abrangência do sistema, bem como os cuidados essenciais com a documentação (controle de documentos e de registros). |
2. Estratégia, responsabilidade, autoridade e comunicação | · estabelecer as intenções de futuro da organização (política, objetivos, indicadores e metas de natureza`estratégica); · estabelecer as relações de poder e de autoridade; · estabelecer o processo de comunicação interna; · estabelecer o arranjo de decisões. |
3. Recursos | · prever a capacitação das pessoas, necessidades de instalações, equipamentos, ferramentas e ambiente de trabalho. |
4. Transformações | · pormenorizar a forma de execução das atividades (processos de trabalho); · definir as interfaces entre as atividades; · documentar o que for essencial. |
5. Medição, análise e melhorias | · obter os números que representam os resultados de todas as atividades; · realizar as análise decorrentes e prepará-las para a tomada de decisão consistente. |
(*) Esses elementos constituem-se em síntese dos requisitos estabelecidos, respectivamente, nos capítulos 4, 5, 6, 7 e 8 da NBR ISO 9001:2000.
Adequadamente implementada, essa estruturação permitirá ao gestor planejar suas ações e ter domínio sobre a execução do respectivo planejamento. O domínio é obtido mediante os indicadores de pontos críticos dos processos de trabalho (os "gargalos"), habilitando-o a tomar as melhores decisões.
O modelo apresentado para sistemas de gestão tem base na norma internacional NBR ISO 9001:2000. Foi aqui escolhido em face de ter aceitação universal (praticamente todas as economias do mundo)[7], está substancialmente experimentado (mais de 600.000 certificados emitidos), é simples, consistente e completo. Há outros modelos para sistemas de gestão; todavia, por uma questão de racionalidade, todos possuirão a mesma base do modelo ISO.
O modelo de pilotagem de aviões pode ser uma analogia simples à gestão de qualquer organização, inclusive daquelas do Judiciário. O piloto de um avião necessita ter um bom alicerce de trabalho (o manual do avião), tem a sua estratégia definida (o seu plano de vôo), os recursos (o avião, a equipe, os sistemas), as transformações (diferentes rotinas de vôo, combustível, comunicação etc.) e os indicadores (instrumentos de bordo). Gerindo adequadamente o seu sistema de gestão, o piloto tem boas chances de chegar ao destino na hora planejada (ser eficaz), com segurança e com o mínimo consumo de combustível (ser eficiente).
Apliquemos o exemplo do piloto ao funcionamento de uma Vara qualquer:
- Alicerce: o Manual de Gestão, Manual da Qualidade ou Documento Estratégico (o nome não é relevante), legislação, jurisprudência, normas etc.;
- Estratégia, reponsabilidade, autoridade e comunicação: missão, visão, objetivos e metas, organograma e atribuições, método de decisão e de comunicação com a equipe;
- Recursos: pessoas capacitadas, instalações, computadores, sistemas, serviços indispensáveis etc.;
- Transformações: métodos estabelecidos para as diferentes atividades realizadas (autuar, processar, atender ao público no balcão etc.);
- Medição, análise e melhorias: dispor de indicadores necessários e suficientes ao conhecimento preciso do que está acontecendo e que permitam subsidiar a tomada de decisões consistentes.
Os especialistas em gestão tendem a identificar a generalidade de funcionamento das organizações por sistemas, tal como para os organismos vivos. A figura mostra o conceito de funcionamento dos sistemas.
A essência é que todos os sistemas e organizações têm entradas (petições, no caso de Varas), transformações (processamento e decisões, no caso de Varas), saídas (processo com sentença, no caso de Varas) e retroalimentações (decisões administrativas de gestão necessárias à manutenção do rumo estabelecido pela estratégia, com o fim de atender às necessidades dos usuários).
Gerir unidades do Judiciário com o emprego de sistemas de gestão pode parecer matéria apenas estranha ou teórica para aqueles que ainda não tiveram a feliz oportunidade de observar o sucesso de unidades do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro incorporadas à certificação ISO 9001:2000[8].
Finaliza-se com a mais recente experiência, a pré-auditoria do IX Juizado Especial Criminal do PJERJ. É gratificante e encorajador ter ouvido, tanto do Juiz Titular quanto da Escrivã, que estavam sendo auditados, apresentar o pleno conhecimento e controle dos resultados do Juizado, consolidados em planilhas de indicadores de desempenho dos processos de trabalho que mostram a situação atual, a tendência e comparações de cada resultado crítico; os "pilotos" desse Juizado revelaram tanta segurança nos seus trabalhos a ponto de permitir a antecipação da auditoria de certificação, em face da caracterização de que o "sistema de gestão roda". Tal como mostrado na figura, as coisas, mesmo não sendo perfeitas, evidenciam a direção, o controle e a retroalimentação dos efeitos; enfim, se vislumbra, de forma objetiva, que:
· as coisas são pensadas (e planejadas) antes de serem executadas;
· a execução ocorre da forma como foi planejada;
· as coisas executadas são verificadas, antes de serem entregues aos usuários;
· existem ações para corrigir os eventuais desvios entre o planejamento e a execução;
· o funcionamento do sistema de gestão é verificado, com base no respectivo planejamento, por um Órgão Certificador de Terceira Parte, que tem plena independência para emitir o seu parecer.
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[1] Credit, Interest, and Jurisditional Uncertainty: Conjectures on the Case of Brazil - Instituto de Estudos de Política Econômica, Casa das Garças, Rio de Janeiro, Brazil.
[2] O Brasil Visto por Dentro, Vinod Thomas, Editora José Olympio, 2005.
[3] Patrick Wilckens retrata, com simplicidade e rigor, essa complicada herança, relatada no livro Império à Deriva, Ediitora Objetiva, 2005.
[4] O cidadão comum, provido de formação e informação precárias (algumas estatísticas revelam que cerca de 2/3 da população tem analfabetismo funcional) é incapaz de distinguir a função das instituições responsáveis pelo sistema judicial (delegacias judiciárias, Ministério Público, Judiciário e sistema prisional), verbalizando que a "justiça" no País não funciona.
[5] O método básico da gestão é o P-D-C-A, as quatro fases de qualquer atividade: planejar (antes de iniciar), executar (o que e como foi planejado), controlar (verificar se o resultado da execução corresponde ao que foi planejado) e atuar corretivamente (corrigir os eventuais desvios entre planejamento e execução).
[6] O texto refer-se à circunstância na qual o planejamento da demanda é decorrente de projeções de série histórica; exclui-se dessa afirmação a demanda, explosiva ou fortuita, gerada por causas novas ou desconhecidas, cujo controle transcende à governabilidade do Judiciário.
[7] Informações pormenorizadas sobre sistemas de gestão NBR ISO 9001:2000 poderão ser obtidas na obra ISO série 9000 - Manual de Implementação. Mauriti Maranhão, Editora Qualitymark, 8a edição, 2006.
[8] Unidades organizacionais cujos sistemas integrados de gestão (SIGA) já receberam a certificação ISO 9001:2000: Escola da Magistratura, 13a Vara Cível, 18a Câmara Cível, 9a, 19a e 32a Varas Criminais da Comarca da Capital, Departamento Geral de Arquivos, Departamento de Arrecadação do Fundo Especial de Justiça, 12a Vara de Família da Comarca da Capital, IV Juizado Especial Cível e 8a Câmara Criminal. O IX Juizado Especial Criminal será submetido à auditoria de certificação ao final do mês de agosto deste ano.
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