João Delmiro Bueno Corrêa
O termo gestão da planilha de composição de custos tem sido mal interpretado por muitos que militam na área de Administração Pública. Então, a primeira referência deste texto deve se relacionar com o termo gestão. No caso da planilha de composição de custos, gestão deve ser compreendida como o conjunto integrado e sistêmico de processos que estão envolvidos na decisão de terceirizar, ou seja, engloba desde a tomada de decisão de terceirizar determinado serviço até o encerramento do contrato. Assim, estamos realizando gestão do contrato administrativo quando tomamos a decisão de terceirizar um serviço, planejamento a contratação, elaboramos o Edital de licitação com os respectivos anexos (dentre eles a planilha de composição de custos), analisamos as propostas apresentadas, acompanhamos os contratos, estudamos a possibilidade de prorrogá-los ou encerrá-los.
É imprescindível que os gestores, funcionários ou servidores públicos envolvidos com os processos de terceirização tenham pleno conhecimento dos componentes da planilha de composição de custos. O conhecimento destes componentes, no que se refere ao conceito e possíveis metodologias de cálculo auxiliam na análise criteriosa dos preços ofertados para os serviços terceirizados. Sem este conhecimento é impossível afirmar se o valor proposto para os serviços será exequível ou inexequível.
Desde a edição da Lei nº 8.666/93 toda a Administração Pública, no âmbito federal, estadual e municipal, bem como no Executivo, Legislativo e Judiciário, direcionaram o julgamento das licitações para o menor preço. Isto é bastante louvável, visto que os agentes públicos executam dinheiro público, ou seja, da sociedade brasileira, por intermédio principalmente da arrecadação de impostos e transferências intergovernamentais.
Deve-se considerar, no entanto, que no caso de serviços terceirizados, quando os contratos administrativos podem ter um prazo de execução mais largo, podendo alcançar até 60 meses e, em casos excepcionais, estender-se para 72 meses, os cuidados na contratação devem ser redobrados e a análise do preço deve levar em consideração o período total possível. Melhor explicando: de nada adianta ter uma proposta de menor preço inicialmente aceita na licitação, se posteriormente a Administração Pública deverá administrar um passivo trabalhista deixado pela empresa contratada que simplesmente desapareceu do cenário de negócios.
Enfatize-se, ainda, que com o advento do pregão, presencial ou eletrônico, há uma tendência das empresas, representadas por profissionais ligados ao comercial, de reduzirem drasticamente seus preços por ocasião dos lances. Posteriormente, por ocasião da readequação da planilha, estas empresas são obrigadas a zerar ou apresentar custos irrisórios para determinados itens da planilha, o que aumenta o risco de o contrato não se finalizar adequadamente.
A compreensão dos itens que compõem a planilha de custos por parte da Administração Pública é condição fundamental para uma análise criteriosa da decisão de contratar. Grande dificuldade enfrentada pelos servidores públicos é com relação ao regime CLT, pouco conhecida dos profissionais que são regidos pelo regime estatutário. Quando falamos, por exemplo, em indenização adicional – um dos componentes da planilha de custos dos serviços terceirizados – poucos conhecem o conceito e metodologias de apuração deste item. Muito do planejamento dos serviços a contratar são elaborados com base em Editais e Minutas de Contrato fornecidas por outras instituições públicas que, muitas vezes, não apresentam as mesmas características e peculiaridades daquela que “copiou” as peças do procedimento licitatório.
Considere-se, ainda, que a compreensão dos diferentes itens que compõem a planilha de custos é necessária nas diferentes fases do processo de contratação, ou seja, no planejamento, no julgamento das propostas, no acompanhamento do contrato e na hora de decidir se vamos prorrogar ou encerrar o contrato. O monitoramento do que acontece no contrato de serviços terceirizados é de fundamental importância para que possamos justificar a sua prorrogação (ou não) em bases econômicas sólidas, demonstrando a economia que podemos ter com a extensão do contrato (ou seu encerramento). Com a intensificação da atividade de controle interno e externo, é imprescindível que o gestor público conte com elementos concretos para demonstrar o acerto de sua decisão e não sofrer questionamento futuros.
De outra parte, deve-se considerar que uma sociedade justa e sustentável é cuidadosa com os direitos dos trabalhadores. Assim, é de se esperar que a Administração Pública exerça o seu papel de maestro na construção desta sociedade. Não se pode admitir que o agente público tome decisões equivocadas e que irá, posteriormente, prejudicar os direitos sagrados do trabalhador, tais como aqueles vinculados à rescisão do contrato de trabalho.
Temos assistido à Administração Pública ser condenada sistematicamente pela Justiça Trabalhista a arcar com os direitos do trabalhador, por ocasião do encerramento dos contratos de terceirização. Considere-se que a relação de terceirização é tripartite, ou seja, envolve o trabalhador, a empresa contratada e o contratante (no caso específico a Administração Pública). Quando a empresa contratada desaparece desta relação e o trabalhador recorre à Justiça para obter ou fazer valer seus direitos, na maioria das vezes os juízes trabalhistas têm entendido que a Administração Pública não fiscalizou adequadamente o contrato, condenando-a a pagar novamente os direitos que já tinha repassado para a empresa contratada.
Decisão do Supremo Tribunal Federal, de novembro de 2010, manifestou-se sobre a constitucionalidade do artigo 71 e seu parágrafo único. No entanto, os ministros afirmaram que o Tribunal Superior do Trabalho não pode generalizar os casos e deve investigar se a Administração Pública fiscalizou adequadamente ou não o contrato. Evidente, então, que o pleno conhecimento dos componentes e metodologias de cálculo da planilha de composição de custos, e a respectiva formação de preços, é condição indispensável para que a Administração Pública exerça com eficiência e eficácia a sua função de fiscal de contratos administrativos.
A legislação brasileira não tem facilitado a tarefa dos agentes públicos que têm a responsabilidade de planejar e acompanhar os contratos de terceirização, uma vez que as mudanças são frequentes. Tomemos como exemplo o Executivo Federal. Há algum tempo o Ministério do Planejamento, Gestão e Orçamento, por intermédio da Secretaria de Logística, tenta disciplinar o assunto dos serviços terceirizados, focando principalmente nos serviços de limpeza e vigilância, que são, sem sombra de dúvida, os contratos que mais impactam nesta instância de governo. A Instrução Normativa nº 02, editada em 2008, já sofreu várias alterações, acréscimo e supressões no seu texto original e ainda não conseguimos um regulamento que possa ser aplicado com racionalidade pela Administração Pública. Mais recentemente a Portaria Normativa nº 04, de 20 de janeiro de 2011, não acrescentou luz sobre o assunto, apenas confundiu o gestor. Acrescente-se a este cipoal de regramentos, as constantes alterações no âmbito da legislação trabalhista, previdenciária e tributária.
A gestão de contratos é uma função rotineira na área pública e a tendência é que cresçam os processos a ela ligados; portanto, é imprescindível nos prepararmos para enfrentar estes desafios, que incluem a planilha de composição de custos.
